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ⓘ Principio di sussidiarietà




                                     

ⓘ Principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà, in diritto, è il principio secondo il quale, se un ente inferiore è capace di svolgere bene un compito, lente superiore non deve intervenire, ma può eventualmente sostenerne lazione. Esso si è progressivamente affermato allinterno di uno Stato di diritto e nei vari ambiti della società moderna e contemporanea, nei quali questa espressione possiede differenti valori semantici a seconda dellambito in cui viene utilizzata.

                                     

1. Storia

In ambito filosofico il principio di sussidiarietà emerge, seppur in forma implicita, nel pensiero di Aristotele rapporto tra governo e libertà, di Tommaso dAquino e di Johannes Althusius 1557-1638, ma viene espressamente enunciato solo nel corso del XIX secolo. Una prima definizione compiuta deriva infatti dalla dottrina sociale della Chiesa cattolica, della quale costituisce uno dei fondamenti generalmente "temperato" da un simmetrico principio di solidarietà.

Il principio di sussidiarietà nasce come principio di organizzazione sociale; la prima comparsa come costrutto teorico dettagliato e strutturato si può far risalire, appunto, alla dottrina sociale della Chiesa cattolica. Il primo documento che si esprime in questi termini è la lettera enciclica Rerum Novarum 1891 di papa Leone XIII, la quale recita:

Una formulazione più esplicita del principio compare nellenciclica Quadragesimo Anno 1931 di Pio XI. Quarantanni dopo la Rerum Novarum, la Chiesa romana si esprime nuovamente su questo tema, sviluppando la linea anti-statalista. In particolare questa enciclica mette in evidenza la necessità che lo stato eserciti correttamente i suoi poteri, senza invadere le competenze dei corpi intermedi e nel rispetto del principio di sussidiarietà che viene così definito:

Nel 1961, con papa Giovanni XXIII lettera enciclica Mater et magistra, la Chiesa cattolica ritorna a parlare della "questione sociale"; al paragrafo 40 dellenciclica vi è un esplicito riferimento ai poteri pubblici, che "devono essere attivamente presenti allo scopo di promuovere, nei debiti modi, lo sviluppo produttivo in funzione del progresso sociale a beneficio di tutti i cittadini. La loro azione, che ha carattere di orientamento, di stimolo, di coordinamento, di supplenza e di integrazione deve ispirarsi al principio di sussidiarietà".

A distanza di ulteriori trentanni la dottrina sociale della chiesa viene di nuovo orientata allorganizzazione sociale. È lenciclica Centesimus annus emanata in occasione del centenario dalluscita della "Rerum Novarum" di papa Giovanni Paolo II che riafferma le precedenti elaborazioni, fornendo però uninterpretazione attualizzata anche nella terminologia: "Disfunzioni e difetti dello Stato assistenziale derivano da uninadeguata comprensione dei compiti propri dello Stato. Anche in questo ambito deve essere rispettato il principio di sussidiarietà: una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità ed aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune".

Anche successivamente la Chiesa cattolica promosse questo principio, sottolineando soprattutto il ruolo della famiglia e dei corpi intermedi in tutti i settori della società.

Il principio di sussidiarietà appare dunque fondato su una visione gerarchica della vita sociale e afferma che le società di ordine superiore devono aiutare, sostenere e promuovere lo sviluppo di quelle minori. In particolare, il principio di sussidiarietà esalta il valore dei cosiddetti corpi intermedi, che si trovano in qualche modo tra il singolo cittadino e lo Stato: secondo questo principio, se i corpi intermedi sono in grado di svolgere una funzione sociale o di soddisfare un bisogno del cittadino, lo Stato non deve privare queste "società di ordine inferiore" delle loro competenze, ma piuttosto sostenerle - anche finanziariamente - e al massimo coordinare il loro intervento con quello degli altri corpi intermedi.

In questo modo il principio di sussidiarietà, che è un principio organizzativo del potere basato su una ben precisa antropologia, traduce nella vita politica, economica e sociale una concezione globale dellessere umano e della società: in questa concezione, il fulcro dellordinamento giuridico resta la persona, intesa come individuo in relazione, e perciò le funzioni pubbliche devono competere in prima istanza a chi è più vicino alle persone, ai loro bisogni e alle loro risorse.

I Paesi di cultura anglosassone principalmente Regno Unito e Stati Uniti dAmerica vengono spesso citati come esempi di società in cui è valorizzata la sussidiarietà; per esempio, il principio si trova espresso nella Costituzione degli Stati Uniti dAmerica, sebbene solo a proposito del rapporto tra il governo federale e i singoli Stati federati, non tra Stato e corpi intermedi. La sussidiarietà di stampo anglosassone, in effetti, non coincide del tutto con il principio di sussidiarietà formulato dalla dottrina cattolica, mentre si avvicina piuttosto alla cultura liberale di matrice calvinista, basata sul principio di sovranità delle sfere. Il principio di sovranità delle sfere rigetta lo statalismo - come fa anche il principio di sussidiarietà -, ma esso esclude anche qualsiasi sostegno economico o di qualsiasi altro genere da parte dello Stato ai corpi intermedi e prima di tutto alle Chiese, mentre chi invoca il principio di sussidiarietà generalmente appoggia questo tipo di sostegno.

                                     

2. Descrizione

In via generale, la sussidiarietà può essere definita come quel principio regolatore secondo il quale, se un ente inferiore è capace di svolgere bene un compito, lente superiore non deve intervenire, ma può eventualmente sostenerne lazione. Gli ambiti più frequenti in cui si realizza la sussidiarietà sono la scienza politica e lordinamento giuridico, tanto che lo stesso principio può essere assunto come un vero e proprio principio giuridico.

È caratterizzato da implicazioni sia di natura positiva sia di tipo negativo. Dal punto di vista positivo, si afferma che lo Stato e gli altri enti pubblici dovrebbe offrire sostegno economico, istituzionale e legislativo alle entità sociali minori. Le implicazioni di natura negativa, invece, spingono lo Stato ad auto-astenersi dallintervenire in determinati settori, per non ostacolare chi potrebbe soddisfare un determinato bisogno meglio dello Stato stesso si presuppone, che le libere aggregazioni di persone conoscano certe realtà periferiche meglio degli amministratori pubblici di livello più alto. In questa maniera si favorirebbe la lotta allinefficienza, allo spreco, allassistenzialismo e ad un eccessivo centralismo burocratico.

                                     

2.1. Descrizione Le interpretazioni

Uninterpretazione ristretta del principio di sussidiarietà obbligherà il legislatore, in presenza di due possibili strumenti di tutela posti a garanzia di un determinato bene giuridico ad esempio sanzione amministrativa e condanna penale, ad optare per la tutela non penalistica, ciò nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà stesso, che vede nella tutela offerta dalle fattispecie penalistiche l extrema ratio, ossia, la cosiddetta "soluzione ultima" allaggressione contro il bene giuridico tutelato.

Uninterpretazione estensiva del principio di sussidiarietà consentirà, anche in presenza di due o più possibili strumenti di tutela posti a garanzia di un determinato bene giuridico tutti idonei a tutelare in maniera adeguata laggressione a tale bene, di optare comunque per lutilizzo della tutela penalistica. Tale scelta sarebbe consentita in presenza di una volontà, da parte del legislatore, di stigmatizzare il comportamento lesivo del bene giuridico, evidenziando, attraverso il ricorso alla tutela penalistica, la particolare riprovevolezza della condotta sanzionata.



                                     

2.2. Descrizione Nel diritto internazionale

Nel diritto dellUnione Europea, il trattato di Maastricht, siglato il 7 febbraio 1992, ha qualificato la sussidiarietà come principio cardine dellUnione europea. Tale principio viene, infatti, richiamato nel preambolo del Trattato:

DECISI a portare avanti il processo di creazione di ununione sempre più stretta fra i popoli dellEuropa, in cui le decisioni siano prese il più vicino possibile ai cittadini, conformemente al principio della sussidiarietà.

E viene esplicitamente sancito dallArticolo 5 del Trattato CE che richiama la sussidiarietà come principio regolatore dei rapporti tra Unione e stati membri:

La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dellazione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. Lazione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente trattato.

Tale principio è stato poi ulteriormente potenziato dal Trattato di Lisbona che, recependo molte delle disposizioni del defunto Trattato Costituzionale, ha introdotto un elenco di competenze e un meccanismo di controllo ex ante del principio stesso da parte dei parlamenti nazionali.

Anche nellevoluzione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libertà fondamentali si è riconfigurato il rapporto tra Corte Edu e giurisdizioni nazionali, il che "ha visto uscire rafforzati il principio di sussidiarietà e il margine di apprezzamento degli Stati".

                                     

3.1. Nelle legislazioni statali Italia

Il principio di sussidiarietà è entrato a far parte dellordinamento giuridico italiano attraverso il diritto comunitario, onde essere poi implementato in forme sempre più estensive sino al punto di essere direttamente incorporato nella Costituzione della Repubblica Italiana a partire dal 2001. Precedentemente allintroduzione nella Costituzione art. 118 di tale principio vigeva il cosiddetto principio del parallelismo, in virtù del quale spettavano allo Stato e alle regioni le potestà amministrative per quelle materie per le quali esercitavano la potestà legislativa; questo principio non è più in vigore, in quanto sostituito dai nuovi principi introdotti nellart. 118 della Costituzione nel 2001 principio di sussidiarietà, principio di adeguatezza e principio di differenziazione. In base allart. 118 della Costituzione, e nella legge di attuazione del 5 giugno 2003, n. 131 tale principio implica che:

  • lintervento pubblico sia attuato quanto più vicino possibile al cittadino: prossimità del livello decisionale a quello di attuazione.
  • esistono tuttavia un nucleo di funzioni inderogabili che i poteri pubblici non possono alienare.
  • lintervento dellentità di livello superiore debba essere temporaneo e teso a restituire lautonomia dazione allentità di livello inferiore;
  • le diverse istituzioni, nazionali come sovranazionali, debbano tendere a creare le condizioni che permettono alla persona e alle aggregazioni sociali di agire liberamente senza sostituirsi ad essi nello svolgimento delle loro attività: unentità di livello superiore non deve agire in situazioni nelle quali lentità di livello inferiore è in grado di agire per proprio conto;

Il principio di sussidiarietà può quindi essere visto sotto un duplice aspetto:

  • in senso orizzontale: il cittadino, sia come singolo che attraverso i corpi intermedi, deve avere la possibilità di cooperare con le istituzioni nel definire gli interventi che incidano sulle realtà sociali a lui più prossime.
  • in senso verticale: la ripartizione gerarchica delle competenze deve essere spostata verso gli enti più prossimi al cittadino e, pertanto, più vicini ai bisogni del territorio;

La legge italiana sposa linterpretazione meno restrittiva del principio di sussidiarietà, secondo la quale lazione dei pubblici poteri si configura come sussidiaria di quella dei privati singoli e associati, nel senso che gli enti istituzionali possono legittimamente intervenire nel contesto sociale, ove le funzioni amministrative assunte siano svolte in modo più efficiente e con risultati più efficaci che se fossero lasciate alla libera iniziativa privata, ancorché regolamentata. Linterpretazione più restrittiva sostiene più semplicemente che i pubblici poteri devono agire preferenzialmente tramite il coinvolgimento diretto dei singoli e dei gruppi sociali liberamente costituiti, nel senso di non sostituirsi mai ai corpi intermedi, nei contesti sociali in cui sono già presenti a meno che non siano garantiti nemmeno i livelli minimi essenziali rispetto a un bisogno della comunità, e di favorire e attendere i tempi di formazione e di azione di questi corpi intermedi prima di assumere una iniziativa potenzialmente concorrente. Prima della riforma del Titolo V della Costituzione, già lart. 3 comma 5 del D.Lgs. n. 267/2000, disponeva che" I Comuni le Province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali”.

Quindi, il principio di sussidiarietà sia orizzontale che verticale poggia sul postulato implicito, e in quanto tale non dimostrabile, che il corpo intermedio privato o il potere amministrativo locale possano esprimere un comportamento o unattività amministrativa altrettanto legittimi di quelli che terrebbe lo Stato.

Tra i vari ambiti in cui può operare il principio, ne è evidente lapplicazione in Italia nellambito del servizio sanitario nazionale ove cliniche private svolgono in regime di convenzione funzioni di ospedali pubblici con lintero rimborso dei costi. Meno applicato è nellambito dellistruzione pubblica, ove le scuole private ricevono solo un contributo da enti pubblici prevalentemente le regioni, soprattutto nel caso delle scuole materne. Nel caso invece del soccorso pubblico in caso di calamità, viene lasciato ad associazioni private libertà di intervento senza contributi pubblici, sia pure sotto il coordinamento dei servizi pubblici di protezione civile.

In ambito costituzionale viene indicato con principio di sussidiarietà quel principio sociale e giuridico amministrativo che stabilisce che lintervento degli enti territoriali italiani, sia nei confronti dei cittadini sia degli enti e suddivisioni amministrative ad esso sottostanti ovvero lintervento di organismi sovranazionali nei confronti degli stati membri, debba essere attuato esclusivamente come sussidio ovvero come aiuto, dal latino subsidium nel caso in cui il cittadino o lentità sottostante sia impossibilitata ad agire per conto proprio. Esso stabilisce che le attività amministrative vengono svolte dallentità territoriale amministrativa più vicina ai cittadini i comuni, ma esse possono essere esercitate dai livelli amministrativi territoriali superiori solo se questi possono rendere il servizio in maniera più efficace ed efficiente.

Si parla di sussidiarietà verticale quando i bisogni dei cittadini sono soddisfatti dallazione degli enti amministrativi pubblici, e di sussidiarietà orizzontale quando tali bisogni sono soddisfatti dai cittadini stessi, magari in forma associata e\o volontaristica. È menzionato anche allart. 120) della Costituzione Democratica, unitamente al principio di leale cooperazione. Esso stabilisce che il governo italiano possa avocare a sé poteri sostitutivi degli enti locali, in gravi casi circostanziati di urgenza o inadempienza v. Stato di emergenza e delega esplicitamente una legge a garantire uno o più principi costituzionali, e a farlo mediante "procedure", quali possono essere una disciplina organica di legge in combinato con un Regolamento di dettaglio.

Lart. 120 trova specifica attuazione nella Legge 5 giugno 2003, n. 131, allart. 8. In ambito civilistico la sussidiarietà indica lordine con il quale, in caso di concorso di soggetti debitori con patrimoni separati, vari soggetti debbano adempiere ad una prestazione. Il principio di sussidiarietà in ambito penalistico esplica la funzione del diritto penale come extrema ratio nella tutela di un determinato bene giuridico protetto. Più precisamente, quando due disposizioni sono in rapporto di sussidiarietà, descrivono entrambe gradi o stati diversi di aggressione al bene tutelato dal diritto: quella principale, che arreca al bene loffesa maggiore, assorbe laltra. Questo principio serve a rendere inammissibile in quanto inutilmente duplice la tutela mediante sanzione penale di un fatto materiale. Sempre nellambito del diritto penale, il principio di sussidiarietà è entrata come concetto nel Diritto dellesecuzione penale, nel senso che per lesecuzione della condanna, ai fini della riabilitazione del reo, il carcere dovrebbe essere l extrema ratio quando non siano idonee misure o pene alternative in relazione alla gravità del reato od alla personalità del condannato. Le interpretazioni dottrinarie e giurisprudenziali hanno elaborato una duplice accezione di tale principio, che comportano un allargamento o una riduzione dellambito applicativo dello stesso.

                                     

3.2. Nelle legislazioni statali Stati Uniti dAmerica

La Carta dei Diritti degli Stati Uniti, ratificata il 15 dicembre 1791, incorpora il principio di sussidiarietà nel Decimo Emendamento il quale recita che i poteri che non sono delegati dalla Costituzione al governo federale, o da essa non vietati agli Stati, sono riservati ai rispettivi Stati, o al popolo.

                                     

3.3. Nelle legislazioni statali Svizzera

Ispirata dalla Costituzione degli Stati Uniti dAmerica e dalle idee della rivoluzione francese, la Costituzione federale della Svizzera sin dalla sua iniziale promulgazione avvenuta il 12 settembre 1848 ha stabilito segnatamente il principio di sussidiarietà, in virtù del quale i Cantoni sono sovrani per quanto la loro sovranità non sia limitata espressamente dalla Costituzione federale.